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| ▲ (사진제공:정경영)동북아공동체연구회 부설 동아시아국제전략연구소장 정경영 | ||
I. 들어가면서
전시작전통제권 전환과 북핵문제는 국가의 정체성과 국가생존이 걸려있는 국가지대사(國家之大事)이다. 어느 하나도 소홀히 할 수 없는 중대한 사안이다. 북핵문제가 해결되기 전까지 전작권 전환을 유보하자는 주장은 일견 한국 안보를 보장하는 전략인 것처럼 보인다.
그러나 북한은 체제유지와 외교적 입지 강화, 경제지원 확보, 남한 인질, 핵공격 또는 공갈을 통한 적화통일카드로 핵을 결코 포기하지 않을 것이기 때문에 현 북한체제가 존속하는 한, 한국은 전작권을 행사할 수 없다는 논리와 같다. 전시작전통제권을 정상화시키지 않는 한 한국은 수령독재체제와 핵으로 무장한 북한에 끌려가는 형국이 계속될 것이다.
이러한 상황인식하에서 전작권 전환의 의의를 재조명하고, 미측의 전작권 전환 합의배경과 그간 한미 간「전략동맹 2015」에 의거 추진해온 정책을 진단하려한다. 이어서 전작권 연기론자들이 주장하는 연합사 존속시 제한사항을 살펴보고 한미연합전투단 창설로 우려가 해소될 수 있음을 평가할 것이다.
마지막으로 전작권 전환 연기의 빌미가 되고 있는 북한핵에 대한 대응책을 제시함으로써 전작권 전환이 정상 추진될 수 있음을 제시하고자 한다.
II. 전작권 전환 의의 재조명
대한민국 국가안보의 틀이 바뀌는 전시작전통제권 전환은 다음의 복합적인 차원에서 중대한 의미가 있다. 첫째, 국군에 대한 전작권 행사는 국가전략적인 차원에서 전쟁을 통한 통일전략을 추진하는 데 필수적이다. 국군이 주도적으로 군사작전을 실시했을 때 중국의 개입 여지를 줄일 수 있으며, 통일의 성업을 달성하는 데 주도적인 역할을 수행하게 된다.
6·25전쟁시 휴전에 반대하면서 이승만 대통령이 유엔군사령부에 이양된 국군의 작전통제권을 철회하여 북진통일을 추진하려 했을 때 유엔사와 미국의 강력한 반대에 직면했던 사실은 향후 한반도 전쟁에서 시사점을 준다.
둘째, 한국이 국가의 정체성을 회복하고, 군사력 운용의 자율권을 확보, 행사함으로써 한반도 평화관리의 주체가 되고, 북한의 군사적 도발에 대해 응징할 수 있는 체제를 구축한다는 의미가 있다. 한반도의 전장(戰場)환경은 평시에서 위기로, 위기에서 전시로 전환이 급속도로 진행될 수 있는 특수한 상황으로 평시작전통제권을 행사해온 한국 합참의장은 방어태세(DEFCON)가 격상되어 국가의 운명이 좌우되는 중요한 시기에는 한국군을 연합사령관에게 이양하는 지휘구조의 이중성은 한국군의 자율성이 제한받을 수밖에 없다.
특히 북한 도발시 정전시 유엔사 교전규칙을 준수해야 되는 합참의장으로서 유엔군사령관이자 연합사령관과 협의해야 하는 상황에 직면하게 된다. 정전시 교전규칙은 우발적 충돌이 전면전으로 비화되는 것을 방지하는 데 목적이 있으나, 북한군은 정전협정을 수없이 위반하면서도 한국군은 유엔사의 정전시 교전규칙에 얽매여 왔다. 북한은 이를 철저히 이용해왔다.
이제 한국 합동참모본부가 주도하는 신연합방위체로 전환함으로써 국방의 정체성을 회복하여 우리 군이 더 이상 외부위협으로부터 영토주권이 유린당하거나 국민의 생명과 재산이 침해받는 일이 결코 없을 것이라는 결연한 의지를 불태워 군 본연의 임무에 추호의 허점이 없는 군으로 거듭나고 있음을 뜻한다.
셋째, 전작권 회복은 한반도 신뢰프로세스에 의해 남북관계가 정상화되고 한반도 평화체제 구축을 위한 평화협상이 본격 협의될 때 한국이 주도적인 역할을 수행할 수 있다는 의미가 있다. 대한민국이 작전통제권을 회복함으로써 한반도에서 전쟁을 종식시키는 문제와 관련하여 북한과 맞서서 남북 간 군사적 신뢰구축은 물론 군비통제와 군축에 대한 실질적인 권한을 행사하여 협상할 수 있음을 뜻한다.
넷째, 자주국방 차원에서 전작권은 한미동맹관계가 좋을 때 준비하여 전환하는 것이 국가 존망의 위기에 대비하는 길이다. 국가 간의 관계는 영원히 우호협력관계가 지속된다는 법도 없으며, 한국의 정권교체, 미국의 경제문제 등 국내문제가 영향을 주게 된다. 세상은 변하는 데 현실에 안주하는 것은 결코 바람직하지 않다.
전작권이 우리 군에게 전환되었을 때 우리 군의 자세도 달라지고, 국민의 군에 대한 성원도 높아지며, 국방예산을 증액시켜 보다 적극적으로 북한 위협에 대처해 나갈 수 있다.
다섯째, 한미연합방위체제에 힘입어 전쟁을 억제하여 안정된 상황에서 산업화와 민주화를 동시에 달성함으로써 국민의 자긍심이 한층 드높아졌고, 안보분야에서도 이 나라를 지켜 나갈 수 있다는 자신감을 갖게 되었다.
마지막으로, 한국의 전작권 전환은 대북정책을 힘으로 뒷받침해 줄 뿐 아니라 국제사회 활동에서 보다 폭넓은 외교적 자율권을 행사함으로써 한국 외교의 지평을 확장시킬 수 있는 계기가 된다.
III. 미측의 전작권 합의 배경과 국지도발 공동작계 서명의 의미
미국이 전작권 전환에 합의하게 된 것은 노태우 정부의 작전통제권 환수 공약이행과 함께 1990년대 최대 위협세력이었던 소련의 붕괴로 주한미군의 성격이 변화되면서 연합사 지상구성군사령관과 유엔사 군사정전위원회 수석대표에 한국군 장군 보임 등 한국 방어의 한국화로부터 소급하게 된다.
1991년 SCM에서 한미 간 합의를 통해 1994년 평시작전통제권을 이양하였고, 전시작전통제권에 대해서도 1995년 이후에 전환하기로 합의한 바 있다. 미국은 한국에게 작전통제권 이양을 꾸준히 추진해 온 것인데 21세기 들어와 국제안보환경의 변화는 이를 더욱 가속화 시켰다.
2001년 9·11이후 미국에서는 새로운 위협인 국제테러리즘과 중국의 잠재적 위협에 대처하기 위해 해외주둔 미군재배치를 위한 전면적 재검토가 이루어지게 된다. 미국은 북한 위협 및 테러와 중국의 군사적 위협에 대한 대비책이 중시되면서 주한미군이 한미연합사령관의 작전통제권 행사에서 자유스러워야 한다는 정책을 모색하게 된다.
미국의 동아시아 전략에 부응하기 위해 재래식 전쟁에 대해서는 한국군이 주도하고 미군이 지원하는 체제로의 전환을 하게 되었다. 또한 핵을 포함한 WMD와 미사일 등 대량살상무기에 대해서 작전계획 5029를 통해서 미군이 주도하겠다는 전략으로 변환을 하게 된 것이다.
특히 2013년 3월 22일 정승조 합참의장과 James D. Thurman 주한미군사령관이 한미 국지도발공동작전계획에 서명한 것은 전작권 전환과 관련 중대한 함의가 있다. 2010년 연평도 포격이 있은 후 우여곡절 끝에 평시 북한의 국지도발에 대해 한국이 1차적으로 자위권 행사를 포함한 대응조치를 취하고 필요시 주한미군은 물론 주일미군전력까지도 투입해서 공동대처하겠다는 데 합의한 것은 전시에도 동일한 개념에 의해 한국 합참이 주도하고 증원전력을 포함하는 주한미군이 지원하는 신연합방위체제를 유효화시키는 전작권 전환계획에 하등의 변화가 없음을 시사해 주는 것이다.
특히 북한 도발 시 과도한 응징이 확전으로 비화될 것을 우려한 미측은 공동작전계획에 유보적인 입장이었으나, 북한에 의해 끊임없이 휘둘림을 당하는 한국군에게 자위권 행사를 포함한 응징권한을 위임하는 것이 한반도의 위기관리에 적합하다고 판단하였기 때문에 내린 조치로 평가된다.
이는 지난 3월 21일 오바마 대통령의 이스라엘 베냐민 나타냐후 총리와의 회담에서 “모든 국가는 군사작전을 감행해야 하는 중대 결정을 할 때 독자적인 권리를 갖는다” ²) 고 언급한 바 있는데 한국에게도 매우 중요한 의미의 메시지가 된다.
IV. 연합사 존속시 제한사항과 한미연합전투단 창설
한편 신중론자들은 전시작전통제권은 한국군에게 전환된다하더라도 전쟁억제 기능은 물론 미국의 증원전력을 담보하는 연합사는 존속되어야 한다고 주장한다. 특히 Thurman 한미연합사령관은 사석에서 전작권이 전환된 이후에도 연합사를 존치하고 한국군 장성을 연합사령관에 보임할 수 있다는 제안을 했다는 루머가 퍼지면서 상당한 공감대를 형성하였고 이것이야 말로 우리의 안보가 보장됨은 물론 자존감을 살리는 방안이라고 호응하였다.
그러나 전작권 전환과 한미연합사의 존속은 병존할 수 없는 몇 가지 중대한 구조적인 문제가 있다. 전시작전통제권을 행사하는 합참과 연합사가 병렬형 지휘체제일 경우, 전평시 기능의 혼선과 중첩의 문제, 합참의장과 연합사한국군사령관과의 지휘체계의 이원화 문제, 합참의장이 한미연합사령관을 겸직했을 때는 대통령-국방장관-합참의장으로 이어지는 군통수권 행사에 차질이 없으나, 한미연합사가 병존했을 때 6·25전쟁처럼 한미 간의 전쟁수행목표가 상이함에 따라 과연 갈등을 제대로 관리할 수 있을 것인가 등의 문제가 야기될 수 있다.
따라서 한미연합사의 지휘의 효율성을 유지할 수 있는 군사지휘구조인 가칭 한미연합전투단을 편성하여 운용하는 안이 바람직하다. 한미연합전투단 창설을 추진할 경우, 군의 통수계통을 준수해야 하고, 미증원전력의 원활한 전개 등을 위해 한미연합전투단장에 미군장성을 보임할 수도 있으며, 합동참모본부에 위치하면서 긴밀히 협조하도록 해야 한다.
한편 한미 양국은 2015년 말 전작권 전환에 대비하기 위해「전략동맹 2015·에 의거하여 편성, 능력 및 체계, 연습 및 검증 등 다양한 분야에서 유기적으로 추진해왔고, 한미연합이행감독체계를 운용하여 이행실태를 주기적으로 평가해왔다.
각 분야별 주요 추진내용으로 합참이 한반도 전구작전을 주도할 수 있도록 합참의 조직을 개편하고, 현 연합사 체제의 연합작전지휘 효율성을 계속 유지할 수 있는 지휘구조를 발전시키며, 한국의 전력증강과 미국의 보완전력을 통합운용하고, 전작권 전환 이후에 적용될 작전계획과 관련약정 및 전략지시 제3호를 작성하여 2013년부터 UFG 연습간 적용, 보완하여 2015년 SCM에 최종적인 검증결과를 보고, 서명함으로써 2015년 12월 1일부로 유효화시킬 예정이다.³)
V. 북핵 위협에 대한 한미 대응전략
북핵 위협이라는 엄중한 안보도전에 대해서는 전작권 전환이나 연합사 존속 여부의 논란에서 벗어나 별도로 한미 간에 확장된 억제(extended deterrence)와 함께 한국의 자체 대비책 강구를 위한 전략개발과 전력확보를 위한 재정적 지원으로 이 문제는 해결해 나가야 할 것이다.
북한의 핵과 미사일 위협에 대해서는 재래식 전력과 미사일방어, 핵우산 제공이라는 확장된 억제로 대응하겠다는 미국의 의지는 의심의 여지가 없다. 이는 금번 키리졸브훈련시 핵잠수함을 동해에 전개, 훈련에 참가하였으며, B-52 폭격기, B-2 전략기, F-22 스텔스기 및 X-band radar의 추진전개를 통해서도 뒷받침된다.
아울러 전작권 연기론자의 우려를 불식시키기 위해 전술핵무기를 한반도에 재반입하는 문제를 전향적으로 검토할 필요가 있다. 북한 핵에 대해 핵으로 맞설 때 북한이 핵을 사용할 수 없도록 억제력을 발휘함은 물론 북핵의 위협으로부터 오는 한국 국민의 심리적 불안을 해소할 수 있으며, 중국이 북핵 문제를 보다 적극적으로 통제할 수 있도록 유인할 수 있을 것이다.
동시에 한국은 군사적으로 북한의 핵공격에 대비해 선제타격전략 수립과 전력 확보가 시급하다. 핵공격 시 가공할 재앙으로부터 국민의 생명과 재산을 지키는 것은 정부와 군의 기본 책무라는 점에서 선제타격전략은 불가피하다. 이를 위해 감시-식별-결심-타격의 킬체인(kill-chain)시스템과 한국형미사일방공체계 구축을 위해 글로벌 호크 등 정찰·감시자산 확보는 물론 북한 전 지역의 미사일을 무력화시킬 수 있는 탄도미사일을 조기에 개발, 배치해야 한다.
VI. 결언: 전작권 전환 정상 추진
2015년 12월 1일은 대한민국과 국군의 자존감이 회복되는 역사적인 날이다. 이 나라 안보를 우리 스스로 책임진다는 떳떳함이 있기 때문이다.
북핵문제와 천안함사태로 인해 한미정상회담을 통해 2015년 12월 1일로 연기한 전작권을 또 연기한다는 것은 신뢰를 중시하는 박근혜 정부에 있어서 동맹국가 간 신뢰를 저버리는 행동으로 한미동맹의 지속을 위해서도 전작권 전환은 더 이상 미룰 수도 미뤄서도 안되는 사안이다. 국민의 자주국방의식과 자주국방 역량을 강화하면서 조국을 스스로 지키고, 북핵미사일 위협에 대해서는 한미연합전력으로 대처해 나가야 한다.
지난 60년 동안 한미동맹에 힘입어 세계 11위의 경제력, 시민사회의 성장, G20정상회의 및 핵안보정상회의 주최국으로서 외교력, 한류의 문화력, 런던올림픽 5위 등 신장된 국력과 국위를 떨쳐왔던 대한민국이 북한을 압도하는 자립적 안보태세를 구축하지 못한다는 법이 없다. 우리는 할 수 있고 반드시 해낼 수 있다. 앞으로 남은 2년 7개월 보름동안 안보를 중시하는 대통령이 이끌어가고 여야 정치권과 국민, 우리 군이 혼연일체가 되어 철저히 준비하자. 전작권 전환을 통해 우리가 주인이 되어 전시작전통제권을 행사하게 될 때 북한은 감히 우리를 도전하지 못할 것이며, 명실상부한 부국강병을 통해서 국운이 웅비, 융성하는 역사적 전기가 될 것이다.
¹) 본 기고문는 2013년 4월 15일 은행회관에서 한국선진화포럼이 주최한 "북핵문제와 전작권 전환 문제, 어떻게 할 것인가"에서 발표.
